США формують нові правила для крипторинку. Юридичний огляд
Американські посадовці розглядають законопроєкт, здатний трансформувати криптоіндустрію. Цей документ закладає правову основу для класифікації активів, встановлює режим подвійного регулювання з боку SEC і CFTC, визначає вимоги до діяльності бірж, брокерів, дилерів, а також відповідальності за порушення норм.
Старший юрист Juscutum Даниїл Волощук поділився з ForkLog UA оглядом на запропоновані правила і пояснив, як вони вплинуть на крипторинок США.
CFTC і SEC ділять сферу впливу
Як і раніше, щодо нагляду за різними видами цифрових активів і пов’язаних з ними діяльностей Вашингтон робить ставку на двох ключових регуляторів: Комісію з торгівлі товарними ф’ючерсами (CFTC) та Комісію з цінних паперів і бірж США (SEC).
За чотири роки ми бачили зовсім різні підходи, зокрема, коли один регулятор трактував Ethereum як товар, а інший як цінний папір. Це розмежування є критичним, ринок давно потребує правової визначеності після затяжної регуляторної плутанини.
Згідно з новим законопроєктом:
- CFTC отримує виключні повноваження над «цифровими товарами» та їхньою спотовою торгівлею. Усі біржі, брокери та дилери, які працюють із токенами, що не кваліфікуються як цінні папери, будуть зобов’язані реєструватися у CFTC. Комісія матиме право встановлювати стандарти для реєстрації, капіталу, клієнтської безпеки та ринкової прозорості.
Проєкт закону прямо забороняє надання брокерських або дилерських послуг без ліцензії. Порушення каратиметься адміністративними або кримінальними санкціями.
- SEC зберігає юрисдикцію над цифровими активами, що відповідають критеріям інвестиційних контрактів. Це передусім токени, які випускаються централізованими компаніями з обіцянкою прибутку або правами управління.
SEC також уповноважується наглядати за діяльністю альтернативних торговельних систем (ATS) та брокерсько-дилерських компаній, що торгують цифровими активами кваліфікованими як цінні папери. Зокрема, законопроєкт дозволяє брокерам-дилерам, зареєстрованим у SEC, здійснювати діяльність в якості торговельних платформ для цифрових товарів (як ATS) за умови дотримання вимог обох регуляторів.
Важливо, що документ вносить зміни до визначення «цінного паперу» у федеральних законах, уточнюючи, що цей термін не включає «цифрові товари» чи «дозволені платіжні стейблкоїни». Це означає, що криптоактиви, віднесені до категорії цифрових товарів або стейблкоїнів виключаються з-під регуляції SEC.
SEC і CFTC мають укласти меморандум про взаєморозуміння для координації нагляду за такими подвійно зареєстрованими учасниками, щоб забезпечити узгодженість вимог до реєстрації/діяльності та уникнути дублювання контролю. При цьому, SEC зберігає право протидіяти шахрайству та маніпуляціям щодо угод з цифровими товарами та стейблкоїнами, що здійснюються брокерами чи іншими учасниками ринку, але на платформах під контролем SEC.
Таким чином, SEC може переслідувати учасників ринку за шахрайство, маніпуляції чи інсайдерську торгівлю на ринку цифрових товарів/стейблкоїнів, навіть якщо ці активи формально не є цінними паперами, за умови, що угоди між сторонами проводяться через суб’єктів під наглядом SEC.
Законопроєкт також визнає роль інших регуляторних органів у сфері віртуальних активів.
У межах окремого розділу проєкт закону визначає правила для платіжних стейблкоїнів — цифрових валют, прив’язаних до фіатних грошей. Випуск цих активів дозволяється лише інститутам, які перебувають під наглядом банківських регуляторів (федеральними банківськими агенціями або секретаріатами штатів). Тож по аналогії з ЄС емітенти стейблкоїнів матимуть отримати схожу на фінансову ліцензію.
Наразі контроль за стейблкоїнами залишається в площині чинного банківського нагляду, без створення нового окремого режиму в межах цього законопроєкту.
Дію Закону про банківську таємницю (Bank Secrecy Act) поширено на нових учасників ринку: цифрові біржі, брокерів і дилерів. Це підключає до процесу FinCEN та інші органи з протидії відмиванню коштів, розширюючи зону фінансового моніторингу.
Таким чином, регуляторна система, згідно з документом, є багаторівневою: CFTC та SEC мають провідні ролі в товарному та інвестиційному сегментах ринку, банківські регулятори опікуються стабілкоїнами, а фінансові регулятори (як FinCEN) мають повноваження для запобігання фінансовим злочинам з цифровими активами.
Головне, щоб ці регулятори досягнули взаєморозуміння та координації в своїх діях і від цього не страждав крипторинок.
Класифікація видів цифрових активів за законопроєктом
Нормотворчий документ дає низку визначень, що встановлюють категорії цифрових активів і критерії віднесення активу до тієї чи іншої категорії.
Передбачено таку класифікацію:
- «Цифровий актив» (digital asset) — це загальне базове визначення, яке охоплює практично будь-яке цифрове представлення вартості, записане на криптографічно захищеному розподіленому реєстрі.
До цієї категорії належать всі токени, криптовалюти та подібні цифрові одиниці. Далі, з цієї універсальної категорії законопроєкт виділяє вужчі підкатегорії, зокрема, цифрові товари та платіжні стейблкоїни.
- «Цифровий товар» (digital commodity) — це криптоактив, пов’язаний з функціонуванням блокчейн-системи, який не є цінним папером чи іншим фінансовим інструментом.
Токен кваліфікується як цифровий товар, якщо він інтегрований у роботу блокчейну (майнінг, стейкінг, плата за транзакції, управління протоколом тощо) і його цінність генерується програмними функціями цієї децентралізованої мережі.
Законопроєкт наводить приклади ознак такого зв’язку: токен, вартість якого обумовлена функціонуванням блокчейну (наприклад, через нагороди майнерам чи стейкерам), що надає право голосу в децентралізованому управлінні, випускається алгоритмічно протоколом або використовується для сплати комісій у мережі буде вважатися цифровим товаром.
Важливо, що визначення «цифровий товар» супроводжується чітким переліком виключень, щоб відмежувати його від інших типів активів. До цифрових товарів не належать: цінні папери, платіжні стейблкоїни, похідні фінансові інструменти, токени, прив’язані до традиційних товарів або фінансових активів, цифрові активи з власною внутрішньою вартістю поза мережею.
Існують і інші визначення:
- «Цінні папери» — будь-які токени, що підпадають під поняття цінного паперу (наприклад, токенізовані частки компаній, інвестиційні контракти, боргові зобов’язання тощо, якщо їх характеристики роблять їх цінними паперами, вони не вважаються «товаром»).
- «Платіжні стейблкоїни» — цифрові активи, призначені для використання як засіб платежу та підтримання стабільної вартості.
- «Похідні фінансові інструменти» — будь-які активи, що по суті є або представляють собою форвардний чи ф’ючерсний контракт, своп, опціон, договір з кредитним плечем, тощо на товари чи криптоактиви (тобто класичні деривативи) — явно виключені з поняття цифрового товару.
- «Токени, прив’язані до традиційних товарів або фінансових активів» — цифрові активи, що представляють собою вартісне вираження у якомусь фізичному товарі (наприклад токен, прив’язаний до ціни золота або сільськогосподарської продукції) чи інший винятковий товар, а також токени, що представляють частку у фонді або пулі інвестицій. Наприклад, токен, що надає власнику право на барель нафти або частку в криптовалютному інвестиційному фонді, не буде вважатися цифровим товаром у розумінні цього законопроєкту.
- «Цифрові активи з власною внутрішньою вартістю поза мережею» — якщо цифровий актив має цінність не завдяки функціям блокчейну, а через те, що є цифровим еквівалентом певного реального блага чи права, він не є цифровим товаром. Сюди можна віднести, наприклад, невзаємозамінні токени (NFT), що представляють твір мистецтва чи колекційний предмет: їхня цінність походить з унікального змісту, а не з роботи блокчейн-мережі, тому такі NFT не підпадають під категорію цифрових товарів.
- «Дозволений платіжний стейблкоїн» (permitted payment stablecoin)» — під таким терміном законопроєкт визначає стабільну цифрову валюту, прив’язану до фіатних грошей, яка випускається регульованим емітентом. Критерії для віднесення цифрового активу до цієї категорії такі: Актив призначений для використання як засіб платежу або розрахунку і його вартість номінована в національній валюті (наприклад, токен, еквівалентний 1 долару США).
Cтейблкоїном не вважаються: власне фіатні валюти, цінні папери інвестиційних фондів, а також банківські депозити або рахунки кредитних спілок, навіть якщо вони існують у вигляді запису на розподіленому реєстрі. Таким чином, законодавець прагне відмежувати стейблкоїни від традиційних банківських продуктів і інвестиційних контрактів, визначаючи їх як окрему нішу цифрових платіжних інструментів.
Регулювання випуску і обігу стейблкоїнів здійснюватиметься окремо: безпосередній нагляд за емітентами (банківськими установами) винесено за рамки цього проєкту закону, як було описано вище, але встановлюється, що SEC отримує право розслідувати маніпуляції чи шахрайство з такими стейблкоїнами при їх обігу на ринку (через розширення дії норм Securities Act).
- «Інвестиційний контрактний актив» (investment contract asset). Цей термін стосується цифрового активу, що розповсюджується шляхом укладення інвестиційного контракту, але сам по собі вважається не цінним папером, а товаром. Ідея полягає в тому, щоб розмежувати інвестиційний контракт (який підпадає під визначення цінного паперу) і реальний токен, що продається за цією угодою.
Законопроєкт вносить поправку до Securities Act, в якому зазначено, що поняття «інвестиційний контракт» не включає в себе «інвестиційний контрактний актив». А інвестиційний контрактний актив визначається як цифровий товар, який (A) може передаватися і зберігатися без участі посередника, і (Б) продається або планується бути проданим в рамках інвестиційного контракту під час пропозиції (зареєстрованої або звільненої від реєстрації за законами про цінні папери).
Регульовані послуги та учасники ринку
Законопроєкт встановлює перелік видів діяльності на ринку цифрових активів, що підлягають обов’язковому регулюванню та ліцензуванню. Серед ключових регульованих учасників — цифрові товарні біржі, цифрові товарні брокери і дилери, кастодіани цифрових активів, а також торговельні платформи альтернативного типу.
Цифрові товарні біржі — це торговельні платформи для операцій з цифровими товарами на спотовому ринку, аналогічні криптовалютним біржам. Законопроєктом вони визначені як «торговельні майданчики» (trading facilities), що пропонують продаж, принаймні, одного цифрового товару.
Кожна така платформа зобов’язана зареєструватися в CFTC у статусі цифрової товарної біржі (digital commodity exchange). Передбачено винятки з реєстрації для дрібної або локальної діяльності: якщо платформа здійснює лише мінімальний обсяг торгів (поріг визначить CFTC окремо) або обслуговує виключно користувачів в межах одного штату, вона може не реєструватися.
CFTC має повноваження схвалювати або забороняти лістинг нових токенів на біржі: передбачена процедура, за якою при поданні заявки на реєстрацію біржа може одночасно запросити попереднє схвалення переліку певних цифрових товарів для торгівлі. CFTC повинна протягом 90 днів ухвалити рішення щодо такого запиту і може відмовити лише якщо пропозиція не відповідає вимогам закону, надавши публічне обґрунтування відмови.
Також передбачається режим взаємного визнання закордонних бірж: CFTC уповноважена звільнити іноземну біржу від реєстрації в США, якщо переконається, що вона підпорядкована порівнянному та всеосяжному нагляду у своїй країні.
Цифрові товарні брокери і дилери — це дві категорії посередників, які надають клієнтам доступ до торгівлі цифровими товарами або виступають їх контрагентами. В законопроєкті вони описуються наступним чином: будь-яка особа, що регулярно здійснює діяльність з прийняття або виконання замовлень клієнтів на купівлю/продаж цифрових товарів (як агент або як контрагент і за власний рахунок), повинна отримати реєстрацію як цифровий товарний брокер або дилер.
Згідно з текстом законопроєкту терміни цифрових товарних брокерів та дилерів визначено так:
- Цифровий товарний брокер — особа, яка в рамках своєї діяльності займається залученням або прийняттям замовлень від клієнтів на купівлю чи продаж цифрового товару, та у зв’язку з цим отримує контроль над коштами клієнта або має повноваження щодо параметрів виконання такого замовлення.
Не вважаються брокерами особи, які працюють лише з інституційними контрагентами (професійними учасниками) або обробляють виключно платежі у криптовалюті, або лише забезпечують технічні функції мережі (майнери, ноди), чи банки, що виконують банківські операції з цифровими активами.
- Цифровий товарний дилер — це особа, яка діє як контрагент з купівлі/продажу цифрового товару від свого імені і за свій рахунок на регулярній основі, пропонуючи себе своїм клієнтам як сторону угоди, і утримує кошти клієнта або має повноваження щодо виконання угоди.
Як і для брокера, передбачені виключення: якщо особа працює тільки з кваліфікованими (інституціональними) учасниками або оперує через зареєстровану біржу, не взаємодіючи напряму з роздрібним клієнтом, вона може не реєструватися як дилер.
Вимоги до брокерів і дилерів аналогічні до тих, що існують для посередників на інших фінансових ринках. Вони мають подати заявку до CFTC і бути членами зареєстрованої ф’ючерсної асоціації. Після реєстрації до них застосовується низка обов’язків, включаючи: підтримання мінімального капіталу (встановлюються CFTC окремо); ведення звітності та надання регулярних звітів регулятору про свою діяльність; дотримання правил щодо відокремлення клієнтських активів від власних і запобігання конфліктам інтересів, обов’язкове дотримання вимог AML та дотримання інших передбачених для їх діяльності вимог.
Законопроєкт передбачає спрощену процедуру, так званий «notice registration» для брокерів-дилерів, вже зареєстрованих у SEC, аби вони могли законно діяти і на ринку цифрових товарів. Такі особи можуть подати до CFTC просте повідомлення з базовою інформацією про свою діяльність (згідно встановлених в подальшому форм), після чого автоматично вважаються зареєстрованими як цифровий товарний брокер чи дилер.
Цей механізм покликаний унеможливити дублювання регулювання на ринку. Дві комісії повинні в майбутньому домовитися (через меморандум) про координацію нагляду, щоб вимоги до таких суб’єктів були узгодженими і взаємно визнаними. Таким чином компанії або особи, що одночасно працюють з цінними паперами і з криптотоварами, зможуть діяти за подвійною ліцензією SEC/CFTC без подвійного регуляторного тиску.
Цифрові товарні кастодіани (зберігачі активів) — суб’єкт, який на професійній основі займається утриманням, зберіганням або обслуговуванням цифрових товарів від імені іншої особи (клієнта).
Щоб такий кастодіан міг надавати послуги на регульованому ринку, він повинен набути статус «кваліфікованого кастодіана» (qualified custodian). Кастодіан вважається кваліфікованим, якщо знаходиться під належним наглядом і регулюванням. Зокрема, якщо кастодіан вже є регульованою фінансовою установою під наглядом федерального банківського регулятора, Національної адміністрації кредитних спілок, CFTC або SEC, він автоматично вважатиметься таким, що відповідає вимогам законопроєкту щодо ліцензування. Якщо ж це нова компанія, що не має регуляторного нагляду, вона повинна пройти процедуру ліцензування відповідного органу штату (наприклад, одержати ліцензію довірчого зберігача у якомусь штаті).
Торговельні платформи альтернативного типу — законопроєкт враховує існування торговельних майданчиків, відмінних від класичних бірж, зокрема, альтернативних торговельних систем (ATS), які в США працюють під наглядом SEC. Хоча основний режим для торгівлі цифровими товарами — реєстрація повноцінної біржі в CFTC, законопроєкт дає можливість для ATS торгувати цифровими товарами та стейблкоїнами.
Відповідно до нормотворчого документу, SEC протягом 270 днів з дня прийняття законопроєкту має внести зміни до своїх правил, щоб дозволити зареєстрованим у неї брокерам-дилерам, які паралельно отримали реєстрацію в CFTC, запускати ATS для торгівлі цифровими товарами та/або стейблкоїнами.
Такі альтернативні системи торгівлі будуть діяти під наглядом SEC, але з дотриманням стандартів CFTC щодо самих активів. Зокрема, ATS може виставляти до торгів будь-який цифровий товар, що відповідає критеріям допуску на біржі CFTC. При цьому, SEC зберігає повноваження щодо нагляду за торгівлею цифровими товарами на цих ATS і зможе видавати правила щодо такої торгівлі в інтересах інвесторів.
Відповідальність за порушення норм проєкту закону
Законопроєкт передбачає адміністративну, цивільно-правову та кримінальну відповідальність за недотримання встановлених вимог. Оскільки документ вносить зміни до існуючих законів (Securities Act, Securities Exchange Act, тощо), порушення положень законопроєкту матиме ті ж наслідки, що й порушення відповідних базових законів, з деякими додатковими санкціями.
Незаконність діяльності без реєстрації. Законопроєкт прямо встановлює це правило для кожної категорії діяльності. Наприклад, особі заборонено діяти як цифровий товарний брокер чи дилер без реєстрації в CFTC. Аналогічно, не можна оперувати цифровою товарною біржею, не зареєструвавшись належним чином.
Санкції за це відповідатимуть санкціям за порушення законодавчих актів про товарні біржі чи цінні папери: CFTC та SEC мають право накладати штрафи (civil penalties) у значних розмірах, вимагати припинення діяльності (через приписи cease-and-desist), звертатися до суду по заборону діяльності та, у випадках коли порушення є суттєвим, передавати матеріали для відкриття кримінального провадження.
Штрафні санкції та цивільна відповідальність. Конкретні розміри штрафів у тексті законопроєкту не прописані для кожного порушення (вони відсилають до існуючих положень законів до яких вносяться зміни цим законопроєктом).
За порушення положень Commodity Exchange Act CFTC може накладати цивільний штраф у розмірі: або до $200,000, або в розмірі подвійного обсягу вигоди, отриманої від порушення, за кожен випадок порушення (в залежності від того яка сума буде більшою).
SEC, згідно Securities Act та Securities Exchange Act має повноваження накладати подібні штрафи за порушення законодавства про цінні папери.
При цьому, проєкт закону розширює сферу застосування цих санкцій на нові категорії діяльностей, тобто, незареєстрована діяльність криптобіржі каратиметься як незареєстрована біржова діяльність.
Окрім штрафів, можливі позови про відшкодування збитків або повернення нелегально отриманих коштів (disgorgement), якщо від порушення постраждали клієнти.
Регуляторні заходи впливу. В разі порушень регулятори можуть призупиняти або анулювати реєстрації винних осіб. Наприклад, якщо ліцензований цифровий товарний брокер систематично порушує правила CFTC, Комісія може провести слухання і анулювати його реєстрацію або тимчасово відсторонити від діяльності. Так само SEC може заборонити брокеру-дилеру здійснювати операції з цифровими товарами на ATS, якщо виявить невідповідність токена вимогам чи інші порушення.
Статутна дискваліфікація є ще одним видом відповідальності: особи, які отримали судимість за шахрайство або були покарані за тяжкі фінансові протиправні дії, втрачають право реєструватися або брати участь у діяльності регульованих учасників ринку. Таких осіб не можна наймати на роботу, а якщо співробітник вже найнято — це вважається порушенням зі сторони компанії.
Також наслідком серйозного правопорушення може стати довічна заборона на роботу в індустрії цифрових активів (аналогічно до заборони діяльності на ринку цінних паперів).
Кримінальна відповідальність. Хоча сам законопроєкт прямо не встановлює додаткових видів кримінальної відповідальності, маємо пам’ятати, що порушення деяких положень законодавчих актів SEC або CFTC, за наявності умислу, можуть підпадати під кваліфікацію кримінальної відповідальності за законодавством США.
Наприклад, згідно чинного законодавства, ведення біржової чи брокерської діяльності без ліцензії або вчинення шахрайства з товарними інструментами може каратися кримінально — штрафами та/або ув’язненням винних осіб.
Відповідальність пов’язаних осіб та емітентів. Документ містить спеціальні вимоги до поведінки афілійованих осіб та осіб, які мають відношення до емітентів токенів (так званих related persons and affiliated persons).
Наприклад, до завершення періоду становлення проекту (законопроєктом не визначається строк за який проект буде вважатись усталеним) пов’язані особи можуть продавати обмежену кількість токенів на ринок і за умови надання звітності. Порушення цих обмежень прямо визначене як «порушення вимог цього Акту».
Іншими словами, якщо засновник проекту продасть занадто великий обсяг токенів свого проекту у власному володінні, не чекаючи належного строку, здійснить це не через зареєстровану бірж, або не подасть звіт про такий продаж, це буде вважатись порушенням норм законопроєкту.
Інші санкції. Передбачено також менш значні, але конкретні штрафні механізми. Наприклад, штраф за прострочення сплати реєстраційних зборів: CFTC дозволено стягувати пеню у розмірі 5% від несплаченої суми за кожний 30-денний період прострочки.
Перспективи для бізнесу
Підсумовуючи, проєкт закону встановлює достатньо жорсткий режим відповідальності, щоб забезпечити виконання нових правил для ринку цифрових активів. Порушникам загрожують значні штрафи, призупинення або заборона діяльності, виключення з професії, а у випадках шахрайства — кримінальні покарання. Регулятори (CFTC, SEC, банківські агентства) матимуть чіткі повноваження виявляти і карати недобросовісні практики на ринку цифрових активів.
Поява чіткої правової структури для роботи з цифровими активами у США нарешті має зняти невизначеність, яка триває в індустрії вже кілька років. Це створює прогнозоване середовище для запуску бізнесу: компанії отримують чіткі правила входу на ринок, зрозумілі вимоги до капіталу, звітності та процедур захисту клієнтів. Разом із тим побудова внутрішньої системи комплаєнсу вимагатиме значних ресурсів.
Для організацій, що орієнтуються на інституційних інвесторів та прагнуть масштабуватися у найбільш ліквідному фінансовому середовищі світу, присутність у США стає стратегічною перевагою. Американська реєстрація відкриває доступ до високих обсягів фондових та боргових інструментів, дозволяє закріпити репутацію прозорого та відповідального гравця, а також формує платформу для подальшого глобального розширення. Інституційні фонди і банки традиційно віддають перевагу контрагентам із офіційною ліцензією, що суттєво підвищує довіру.
Водночас компанії з обмеженим бюджетом на комплаєнс-інфраструктуру або без належного досвіду взаємодії з американськими регуляторами можуть розглядати альтернативу у вигляді стратегічних партнерств із місцевими провайдерами регуляторних послуг, а потім масштабуватися у США, коли бізнес-структура та внутрішні процеси будуть готові до високих стандартів американського регулювання.